Le labyrinthe des catégories, filières, statuts et fonctions sont le produit de l'histoire, et son pas est plus rapide que celui du pouvoir réglementaire. D'où les incohérences, injustices, impasses et cercles vicieux qui sont le lot des agents de catégorie C. Si le tableau d'ensemble évoque une célèbre définition du rire, c'est assurément d'un rire jaune.
Il fut un temps où il y avait, dans les fonctions publiques françaises, quatre catégories.
Prenant l'exemple d'un courrier, on disait que le (fonctionnaire de catégorie) A le concevait, que le B le rédigeait, que le C le tapait et que le D allait le porter. Aujourd'hui, le A, B ou C saisit sur son ordinateur le texte qu'il a conçu et rédigé et il l'envoie par courriel d'un clic. Que reste-t-il de ces catégories ?
Ce dossier ne traitera que des bibliothèques ; gardons à l'esprit que c'est le cas particulier d'une question plus générale.
Trois choses que l'on peut dire sur les trois catégories
Même si elles sont mentionnées dans chaque statut particulier des corps de la fonction publique d'État et des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, les trois catégories ne sont rien d'autre qu'un principe général de classement de ceux-ci. On peut cependant les décrire de trois points de vue : l'argent, les diplômes et concours, les fonctions.
L'argent. On a appliqué aux fonctions publiques cet article du programme du candidat fantaisiste récurrent Ferdinand Lop (1891-1974) : la suppression du wagon de queue dans les rames de métro. La catégorie D a été supprimée en 1990, et avec elle l'échelle 1 de rémunération ; puis l'échelle 2 en 1995. Ces réformes, qui sur le moment améliorent la situation des agents concernés, ne changent rien à la longue au fait que le salarié débutant d'un grade inférieur de catégorie C ne gagne guère plus que le salaire minimum en vigueur dans le secteur privé.
Elles ne changent rien non plus au fait que, si la différence de traitement entre fonctionnaires débutants de catégories A, B et C est très faible, la différence se creuse au cours de la carrière. Si on compare cette dernière à un escalier, l'escalier C comporte des marches très basses, l'escalier B des marches de hauteur moyenne et l'escalier A des marches de hauteur maximale.
La même logique s'observe entre les différents grades d'un même corps ou cadre d'emplois et entre deux corps ou cadres d'emplois de niveau différent d'une même catégorie A, B ou C.
Tout l'enjeu est donc de changer d'escalier plutôt que de demeurer dans le même(1). Ceux qui poursuivent leur carrière dans le grade plancher du corps ou cadre d'emplois plancher en savent quelque chose : les avancements d'échelons ne leur procurent que le minuscule bénéfice d'une quinzaine d'euros bruts par mois.
Ainsi, la structuration des fonctions publiques en trois catégories organise l'inégalité sociale en son sein, bien que les écarts de salaire y soient dans tous les cas bien inférieurs à ce qui se rencontre dans le secteur privé(2).
Diplômes et concours. L'histoire retiendra que les fonctionnaires ont été recrutés par concours dans l'Empire de Chine de 605 à 1911 et dans la France post-révolutionnaire. À la hiérarchie des concours correspond celle des diplômes. C'est lors de la création du statut général des fonctionnaire en 1946 que l'on imagina une catégorie D correspondant au certificat d'études, une catégorie C au brevet, une catégorie B au baccalauréat et une catégorie A à la licence(3). Autant dire que cette architecture ne correspond plus ni au paysage des diplômes de la France des années 2000, où se répand le schéma européen dit LMD (licence, maîtrise, doctorat), ni au bagage réel des candidats, d'où la présence croissante des surdiplômés(4) et les choix divergents des collectivités dans ce domaine.
Mais en 1994(5), les concours ont été supprimés pour l'accès au premier grade des cadres d'emplois de niveau inférieur de chaque filière de la fonction publique territoriale. Ce dispositif a été étendu en 2007 au corps des magasiniers de bibliothèque de l'État(6). Les conséquences d'un tel dispositif sont ambiguës. D'un côté, le recrutement de fonctionnaires est facilité, ce qui réduit le recours au contrat. De l'autre, il est ainsi possible de contourner l'obstacle du concours en titularisant des agents qui exercent des fonctions pouvant relever de la catégorie A ou B.
Les fonctions. La fable du courrier, de sa conception à son acheminement, nous a introduits à la représentation fonctionnelle des catégories. Mais celle-ci n'a rien d'évident.
Les fonctionnaires de catégorie C sont-ils des " agents d'exécution " ? Pas tous, loin de là, et nombre d'entre eux encadrent d'autres agents de catégorie C, des contractuels ou des vacataires.
Quant à la désignation en usage, dans la filière " bibliothèque " de l'État, des corps de catégorie A comme " scientifiques " et de catégorie B comme " techniques ", elle ravit à tort la technicité à la catégorie C (à moins que l'on n'admette que celle du catalogage). Plus convaincante sera la référence au niveau d'études requis pour le concours externe correspondant.
Mais l'assignation des fonctions n'est pas une discipline mécanique. On n'organise d'ailleurs pas le travail au sein d'une équipe en lisant le Journal officiel. " Ça ne vous fait rien de faire un travail pour lequel vous n'êtes pas payé ? ", s'entend demander l'agent de catégorie C qui exerce des fonctions de catégorie B. Qui répond : " Cela m'intéresse et facilite mon avancement ou ma promotion. "
En outre, l'échelle des collectivités et des services joue un rôle considérable. Plus l'unité de travail est nombreuse, plus la division du travail peut être poussée et sa définition catégorielle affirmée. Plus elle est petite, plus des fonctions de catégories A sont exercées par des agents de catégorie inférieure. Le directeur général d'une mairie (on disait autrefois le " secrétaire de mairie ") est bien de catégorie C dans les plus petites communes !
En définitive, la belle formule revendicative " à travail égal, salaire égal " est incompatible avec les fonctions publiques à la française, dont les agents ne sont pas au grade où ils sont parce qu'ils font tel travail, mais parce qu'ils ont rempli les conditions d'accès à ce grade et qu'on a bien voulu les y accueillir. La fonction ne crée pas l'organe. La réalité de la répartition et de l'évolution des tâches dans une équipe échappe au statut qui demeure, pour reprendre la formule de Bergson définissant le rire, " du mécanique plaqué sur du vivant ".
L'aventure statutaire
Sans remonter au déluge, on peut dresser le paysage statutaire des catégories C avant et après la grande réforme de 1991-1992 qui a touché la filière Bibliothèques de la fonction publique d'État et produit la création de la filière culturelle territoriale(7).
Avant cette réforme, le paysage statutaire des deux fonctions publiques était singulièrement décalé. Du côté de l'État, deux corps couvraient l'ensemble de l'espace indiciaire disponible : ceux des magasiniers spécialisés (3 grades) et des magasiniers en chef (2 grades), le second étant essentiellement nourri par concours interne. Il faut y ajouter un corps de débouché en catégorie B, celui des inspecteurs de magasinage, équivalant indiciairement au 1er grade de bibliothécaire-adjoint.
Le statut du personnel communal ne comportait, lui, que deux grades d'employés de bibliothèque correspondant, depuis la suppression de la catégorie C et de ses " gardiens et garçons de bibliothèque ", aux deux échelles inférieures de la fonction communale. Un trou existait entre cette carrière et celle des sous-bibliothécaires, seulement comblé à la Ville de Paris qui disposait, en sus des magasiniers, d'un corps d'adjoints administratifs des bibliothèques.
On sait que la création de la filière culturelle territoriale, exercice programmé depuis la création de la fonction publique territoriale par la loi du 26 janvier 1984, fut l'occasion, pour le meilleur et pour le pire, d'une réforme concomitante et coordonnée de la filière Bibliothèque de l'État. Mais, contrairement aux catégories A et B, la catégorie C de l'État ne fut alors pas réformée.
On se contenta de créer une architecture territoriale à peu près jumelle de deux cadres d'emplois (2 + 3 grades) faisant à peu près pendant aux deux corps d'État (3 + 2 grades), couronnée par un cadre d'emplois d'inspecteur de magasinage.
Mais tandis que leurs collègues de l'État faisaient du statu quo, les employées de bibliothèques allaient bouger en masse. En effet, les négociations syndicales permirent au finish d'admettre que le cadre d'emplois des agents qualifiés serait accessible aux employés de bibliothèque sur examen professionnel, limité à un entretien de quinze minutes. Dans toute la France, cet examen, où les examinateurs étaient des conservateurs et bibliothécaires communaux, permit à la très grande majorité des candidats d'obtenir la moyenne, ce qui permit un reclassement massif des anciens laissés pour compte.
Un peu d'eau a coulé depuis sous les ponts statutaires. La Fonction publique territoriale a dès 1995 escamoté ses inspecteurs de magasinage, dont elle ne savait que faire, avant que l'État ne fusionne les siens en 2001 avec les bibliothécaires-adjoints pour former le nouveau corps des assistants de bibliothèque.
Et le 4 juin 2006 ont été signés, entre une partie des syndicats de fonctionnaires et le ministre de la Fonction publique Christian Jacob, les " acccords Jacob " qui ont abouti à une refonte de la catégories C dans toutes les fonctions publiques, selon une architecture unique : un seul corps et cadre d'emplois à quatre grades, avec légère remontée des indices terminaux de chacun d'eux.
C'est ainsi que la filière Bibliothèque de l'Etat ne connaît plus que le corps des magasiniers de bibliothèque, à quoi il faut ajouter les adjoints techniques de la filière ITRF(8), et que la filière culturelle territoriale ne connaît plus que le cadre d'emplois des adjoints du patrimoine et des bibliothèques(9). La ville de Paris a suivi le mouvement en créant le corps des adjoints d'accueil, de surveillance et de magasinage, d'architecture identique(10).
Désormais, l'accès au premier grade se fait sans concours dans les trois cas. Mais le concours(11) est requis au second grade dans la fonction publique territoriale, au troisième dans la fonction publique d'Etat et à la ville de Paris. Pour permettre aux agents du ou des grades inférieur de franchir cet obstacle, la fonction publique territoriale pratique l'avancement de grade sur examen professionnel tandis qu'ailleurs on ouvre largement le concours interne.
Nous voilà donc enfin avec trois architectures homologues. Mais du côté des tâches, qu'en est-il ?
Quelles définitions fonctionnelles ?
C'est sans doute dans la fonction publique d'État que les définitions fonctionnelles des textes statutaires sont les plus claires et les plus réalistes : " Les magasiniers des bibliothèques accueillent, informent et orientent le public. Ils participent au classement et à la conservation des collections de toute nature en vue de leur consultation sur place et à distance. Ils assurent l'équipement et l'entretien matériel des collections ainsi que celui des rayonnages. Ils veillent à la sécurité des personnes ainsi qu'à la sauvegarde et à la diffusion des documents. Ils effectuent les tâches de manutention nécessaires à l'exécution du service. "
Toutes les fonctions traditionnelles sont là. Matérielles d'abord, sur les documents (équipement, entretien, classement, diffusion) et les rayonnages (entretien), étendues à toute tâche de manutention. Mais aussi relatives au public, que les magasiniers accueillent, informent, orientent et protègent en veillant à sa sécurité.
La définition des fonctions des adjoints d'accueil, de surveillance et de magasinage de la Ville de Paris, dans la spécialité " magasinier de bibliothèque(12) " reprend les mêmes éléments, à l'exception de l'information et de l'orientation du public : ils " participent à la mise en place et au classement des collections, et assurent leur équipement, leur entretien matériel ainsi que celui des rayonnages. Ils concourent à l'accueil du public et veillent à la sauvegarde et à la diffusion des documents ainsi qu'à la sécurité des personnes. Ils effectuent les tâches de manutention nécessaire à l'exécution du service ".
L'encadrement est optionnel dans la fonction publique d'État : " Les magasiniers principaux et, à titre exceptionnel, les magasiniers, peuvent être responsables d'une équipe de magasiniers. " À la Ville de Paris, seuls les AASM principaux peuvent " assurer des tâches de coordination ou d'encadrement " mais aussi " être chargés de missions et de responsabilités requérant une expérience ou une qualification technique particulière ".
Mais dans la Fonction publique territoriale, seul un archéologue de l'histoire statutaire et sociale peut décrypter les définitions fonctionnelles, sévèrement compartimentées par grade. Tous les adjoints territoriaux du patrimoine de 2e classe " sont chargés de la surveillance. Ils veillent à la sécurité et à la protection des personnes, des biens meubles et immeubles et des locaux en utilisant tous les moyens techniques mis à leur disposition. Ils assurent la surveillance des collections et le classement des ouvrages. Ils assurent les travaux administratifs courants ". Et lorsqu'ils sont " magasiniers de bibliothèque(13) ", les textes précisent qu'ils " sont chargés de participer à la mise en place et au classement des collections et d'assurer leur équipement, leur entretien matériel ainsi que celui des rayonnages ; ils effectuent les tâches de manutention nécessaires à l'exécution du service et veillent à la sécurité des personnes. "
Point de public là-dedans, hormis sous l'angle de la sécurité, mais du secrétariat qu'on ne trouve ni à l'État ni à la Ville de Paris.
Les grades suivants apportent leur lot de surprise :
Ces textes, qui reprennent à l'identique les définitions fonctionnelles des anciens cadres d'emplois des agents du patrimoine et des agents qualifiés du patrimoine, portent la trace des négociations syndicales de 1991(14). Les projets de textes préparés par le ministère de l'Intérieur prévoyaient l'accueil du public pour les agents du patrimoine et limitaient le rôle des agents qualifiés à leur encadrement hiérarchique, ainsi qu'à d'éventuelles " missions particulières " et autres " tâches d'une haute technicité ". Dans le même temps qu'était obtenu un examen pour l'intégration des employés de bibliothèque dans le cadre d'emplois des assistants qualifiés, leur définition était revue pour les accueillir. Ainsi leur fut-il réservé " l'aide à l'animation " et " d'accueil du public et notamment des enfants ", avec, cerise sur le gâteau, l'énigmatique " promotion de la lecture publique ".
Dans la réalité, il semble bien que le public rencontre essentiellement des agents de catégorie C. On ne dispose pas de chiffres sur les bibliothèques territoriales, où la situation est sans doute de ce point de vue plus contrastée, mais la situation en BU est d'une clarté limpide : selon une étude menée en 2005, les agents de catégorie C consacrent 26,32 % de leur temps au " service public ", expression consacrée pour désigner le temps passé dans un espace où le public peut se trouver, et assurent 51,45 % de l'ensemble du temps de service public toutes catégories confondues(15).
Les définitions fonctionnelles contenues dans les textes statutaires sont surtout le produit de l'histoire qui les a fait naître et il serait périlleux d'en déduire la répartition du travail au sein d'un service. Elles sont nécessairement obsolètes. Même la définition des fonctions des magasiniers de l'État ne peut rendre compte de l'évolution des missions et des techniques. D'une part, l'ensemble des tâches peut être plus diversifié que le diptyque accueil-documents. D'autre part, c'est au sein de chaque équipe de travail que se définissent les fiches de poste. Et celles-ci varient considérablement entre ces deux extrêmes que sont d'une part la BnF ou une grande BU, où la division statutaire du travail sera la plus poussée, et d'autre part une petite BM fonctionnant de façon relativement fusionnelle, où agents de catégorie C, B et même A peuvent partager des tâches. Dans une bibliothèque, demandez " qui range les documents chaque jour ? " Vous aurez une idée du degré de division du travail.
Filières, métiers, statuts
Nous n'avons abordé jusqu'ici que les emplois classiques de bibliothèque d'État ou territoriale : emplois de fonctionnaire correspondant à la filière Bibliothèques ou culturelle. Mais il y a bien d'autres agents qui travaillent dans les bibliothèques, que l'on peut rattacher directement ou indirectement à la catégorie C, même si on exclut du champ du présent numéro les bibliothèques relevant du secteur privé, notamment associatif, et les bénévoles. Il existe dans les bibliothèques des tâches administratives et techniques, qui appellent ou non des postes entièrement administratifs ou techniques. Ou bien on se débrouille pour que toutes les tâches du service soient effectuées par des agents de la filière Bibliothèques ou culturelle - ce qui arrive -, ou bien on fait appel à des grades administratifs ou techniques. On est de plus en plus convaincu qu'il faut dans une bibliothèque une pluralité de métiers. Cela passera nécessairement par une pluralité de filières présentes dans ces services, même si grades et métiers - grades et fiches de postes - ne coïncident pas universellement. Un secrétaire peut être de filière administrative mais un agent de la filière culturelle peut ne faire que du secrétariat. Un chauffeur de bibliobus ou de navette peut être de la filière technique, ou culturelle. La filière territoriale de l'animation a également toute sa place en bibliothèque. Tous ses agents disposent d'une aire de mobilité qui n'est pas cantonnée aux bibliothèques. Mais il y a aussi des personnes qui effectuent un travail typique de bibliothèque et qui relèvent pourtant de la filière administrative, technique, animation, voire sanitaire et sociale. Cela tient tout simplement à l'histoire des gens. En collectivité territoriale, l'autorité peut librement affecter les agents indépendamment de leur statut. On pensera à la mutation " punition " aux archives ou à la bibliothèque. Mais il y a à l'inverse d'éclatantes réussites de reconversion. Il est heureux que les gens puissent changer de métier tout en demeurant dans leur filière. Le tableau ne serait pas complet si l'on n'évoquait pas l'entretien des locaux. Souvent sous-traité ou pris en charge par un personnel spécifique non dédié à la bibliothèque, le ménage peut aussi être effectué par un membre permanent de l'équipe. On évoquera enfin les non-titulaires, contractuels ou vacataires, très nombreux à la BnF, à la Bpi et dans la fonction publique territoriale. Ils ne sont, majoritairement, pas de catégorie C et la suppression du recrutement par concours au premier grade de cette catégorie ne justifie guère leur multiplication. La pratique du recrutement à l'essai pour six mois est cependant courante dans les collectivités territoriales, quoique non prévue par les textes ; et n'oublions pas que les personnes qui ne sont pas citoyennes d'un État membre de l'Union européenne ne peuvent pas être titularisées dans les Fonctions publiques françaises.
C=1 ou C=1+2 ?
Rien n'indique que la structuration des fonctions publiques françaises en catégories, inventée en 1946, soit amenée à être remise en cause. Mais leur périmètre l'est fortement, en raison de l'évolution de l'architecture des diplômes. C'est ainsi que Jean-Ludovic Silicani, dans son Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique remis au ministre chargé de la Fonction publique en avril 2008, préconise de passer de trois à quatre catégories ainsi définies :
" Pour l'ensemble des trois fonctions publiques, quatre niveaux de qualification seraient retenus en cohérence avec les niveaux de diplômes européens:
(16)
Voilà notre métro auquel on rajouterait un wagon : en tête ou en queue? En tête si on considère le niveau formel du diplôme de référence ajouté (le master). Mais on voit bien que ce que représentaient naguère les catégories C et D glisse inexorablement de part et d'autre d'un baccalauréat qui a cessé d'être la frontière qu'il était.
On hésite sur le nombre de wagons, mais la rame, elle, n'a pas fini sa route. Rendez-vous à la prochaine station.
Notes
(1) C'est-à-dire :
- changer de grade au sein du même corps ou cadre d'emplois (avancement de grade) ;
- changer de cadre d'emplois, au sein ou non de la même catégorie, par concours interne ou externe, ou promotion interne.
(2) L'amplitude du traitement indiciaire dans les fonctions publiques, compte non tenu des indemnités, est de 5,2.
(3) La loi n°46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires [de l'Etat] fut préparée par le ministre de la fonction publique Maurice Thorez avec l'aide d'un comité syndical d'étude. Selon Serge Salon, ce fut ce dernier, sous l'influence de représentants de la Fédération générale des fonctionnaires CGT où les enseignants étaient majoritaires, qui proposa cette structuration en catégorie correspondant à la hiérarchie des diplômes (Histoire de la fonction publique en France, tome 4, les XIXe et XXe siècle, Nouvelle librairie de France, 1993).
(4) Dans la fonction publique d'Etat, " 75 % des lauréats des concours de catégorie A, 81 % de catégorie B et 70 % de catégorie C ont un diplôme supérieur à celui requis pour se présenter " (Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, Annexe au projet de loi de finances pour 2009).
(5) Loi Hoeffel du 27 décembre 1994 relative à la fonction publique territoriale.
(6) Décret n°2007-655 du 30 avril 2007, art. 33 2°.
(7) Cf. Dominique Lahary, " 1988-1992 : La bataille des statuts ", Bibliothèque(s n°28, juin 2006, pp. 95-100, http://www.lahary.fr/pro/2006/BIBLIOtheques28-batailledesstatuts.htm.
(8) Décret n° 2005-1521 du 5 décembre 2005 modifiant le décret n° 88-646 du 6 mai 1988 portant statut particulier du personnel de magasinage spécialisé puis décret n° 2007-655 du 30 avril 2007 modifiant plusieurs décrets statutaires relatifs à des corps de fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique de l'État, JO du 3 mai 2007. Cf., dans ce même numéro, Annie Coisy, " Les bibliothèques de l'enseignement supérieur : le contexte ".
(9) Décret n° 2006-1692 du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints territoriaux du patrimoine.
(10) Délibérations DRH 2007-28 des 16 et 17 juillet 2007 du Conseil de Paris. Cf. ., dans ce même numéro, Yves Sartiaux, " Paris : la refonte de la filière bibliothèque en catégorie C ".
(11) Interne sur ancienneté ou externe pour les titulaires du brevet ou d'un diplôme de niveau V ou équivalent.
(12) Il existe aussi dans le même corps les spécialités " accueil et surveillance des musées " et " sécurité incendie ".
(13) Cécil Guitart,Il existe aussi dans le même cadre d'emplois les spécialités " magasinier d'archives ", " surveillant de musées et de monuments historiques ", " surveillant des établissements d'enseignement culturel " et " surveillant de parcs et jardins ".
(14) Voir Dominique Lahary, " Un peu d'histoire, ou comment les qualifiés ont été requalifiés et la lecture publique promue ", Bulletin d'informations de l'ABF, no 162, 1er trim. 1994, http://www.lahary.fr/pro/1994/ABF162-histoire.html.
(15) Daniel Renoult, La Filière bibliothèques de la fonction publique d'État, Situation et perspectives, Rapport à Madame la ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche [et à] Madame la ministre de la Culture et de la Communication, , Inspection générale des bibliothèques, juin 2008, http://media.education.gouv.fr/file/Rapports/55/5/Rapportfilierebibliotheque25062008_30555.pdf. Le second pourcentage a été calculé par l'auteur du présent article d'après les données fournies.
(16) Jean-Ludovic Silicani, Livre blanc sur l'avenir de la {onction publique : synthèse, avril 2007, http://www.lefigaro.fr/assets/pdf/livre-blanc.pdf,propositionl0 : " Rapprocher l'organisation statutaire des trois fonctions publiques ". Le rapport complet est consultable ici : http://www.ensemblefonctionpublique.org/le.livre.blanc.php.
Du même auteur dans le même numéro :
- C qui ? [texte liminaire du dossier]
- La formation des catégories C : droits, devoirs et paradoxes
- Lanterne rouge dans la filière administrative
- Voix syndicales : s'organiser, revendiquer
- Encadrés :
Qui veut être employé de bibliothèque ?,
Les quatre modes d'avancement du fonctionnaire,
Combien sont-ils ?,
Culture légitime et investissement professionnel, avec Elisabeth Rozelot,
- 4 dessins